РЕФОРМА: НОВЫЙ ВЗГЛЯД
Представители двух ветвей власти Арсеньевского городского округа: исполнительной - зам. главы Михаил СОБОЛЕВ и представительной - зам. председателя Думы Сергей ПОРХУН стали участниками школы-семинара «Местное самоуправление; на российском Дальнем Востоке» по программе «Муниципальное регулирование экономики: новые решения». Его организаторы - ДВ научный центр местного самоуправления и НП «Гражданские инициативы». О том, чему научились и что нового узнали на семинаре, их с интересом расспрашивала гл. редактор «Б-А» Евгения СУРИЦ.
М. СОБОЛЕВ: Если раньше у меня было двоякое отношение к закону о местном самоуправлении, то теперь я стал принципиальным сторонником проведения реформы, потому что вижу, какие реально положительные сдвиги она может принести.
Дело в том, что 131-й закон трактуют по-разному. И на этом семинаре мы услышали мнение разработчиков этого закона.
- Да, в числе руководителей семинара была и Н. Поличка, директор ДВ центра местного самоуправления (она, кстати, несколько раз выступала в нашей газете), один из авторов этого закона.
М. СОБОЛЕВ: Вообще главная цель реформы публичной власти - смена модели государства. И эта модель имеет принципиально другую основу: государство может и должно делать только то, что гражданин и общество не смогут решить сами. То есть роль государства в жизни общества значительно сокращается - оно берет на себя решение ограниченного круга задач, которые никто, коме государства, решать не может. Если это может сделать общество, власть делать не должна.
Одним из основных новшеств этого закона я бы назвал даже само определение понятия местного самоуправления. Это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая... самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения...». Принципиальное значение здесь имеет союз «и». Если раньше формально по закону решение всех вопросов отдавалось на откуп властей - как власть решит, так и будет, то теперь в законе сказано, что общество может решить само, а что может отдать власти. Теперь это их общее дело. И если общество будет активным, то возьмет на себя различные формы управления, а если будет пассивным, то власть все сделает за них.
С. ПОРХУН: Как сказала на семинаре та же Н. Поличка, «жизнь - это борьба интересов. Миром правит интерес». Если у жителей нет интереса, то этот интерес есть у власти. И власть делает так, как считает нужным. И пусть потом народ не обижается.
М. СОБОЛЕВ: Еще одним принципиальным моментом в реформе я назвал бы обязательность проведения публичных слушаний при решении наиболее значимых вопросов. Это проекты устава муниципального образования, местного бюджета и отчета о его исполнении; планов и программ развития... Есть ряд вопросов, которые без публичных слушаний нельзя принимать вообще. Они просто не будут иметь юридической силы.
С. ПОРХУН: Публичные слушания проводятся для чего? Депутаты не могут знать всего. Для того чтобы принять взвешенное решение, они должны выслушать исполнительную власть, мнение населения, экспертов в данном вопросе. И потом принимать решение. На семинаре у нас была такая деловая игра.
Мы проводили публичные слушания. Выбирали депутатов, представителей администрации, бизнеса и общественных организаций, экспертов. То есть проигрывали весь механизм/Напри-, мер, структура администрации. Почему она должна быть именно такой? Чем она будет заниматься? И в принципе то, что мы обыгрывали на таких деловых играх, уже можно переносить и к нам. Теперь мы знаем механизм проведения таких слушаний.
М. СОБОЛЕВ: Закон более четко определил структуру органов местного самоуправления и ввел принцип разделения властей, более жестко разграничил их полномочия, чтобы не было перекоса - либо в сторону исполнительной, либо в сторону представительной власти. Теперь в структуре каждого муниципального образования в обязательном порядке должен быть контрольно-ревизионный орган.
С. ПОРХУН: И в основном разрешил одну из основных проблем, сложившихся на практике в последние годы. Закон определил понятие отдельных государственных полномочий и перечень вопросов местного значения. Их 32. Они четко прописаны в законе. Теперь никаких совместных полномочий быть не должно! Местное самоуправление отвечает только за решение вопросов местного значения, а государственные полномочия могут ему передаваться только в особых случаях и в специальном порядке. И - самое главное -передаваться только вместе с финансовыми ресурсами.
М. СОБОЛЕВ: Сегодня у местной власти одна из основных проблем в том, что мы отвечаем за государство.
С. ПОРХУН: Например, федеральные льготы продекларированы государством, но они финансово в местном бюджете не подкреплены. На исполнение их просто нет денег. Но отвечает перед населением, почему-то мэр. А 131-й закон эти полномочия разделяет. Есть федеральные, есть местные полномочия.
М. СОБОЛЕВ: Но, может, самое главное, что лично я получил на семинаре, - новый взгляд на муниципальное регулирование экономики. Все ресурсы, находящиеся в распоряжении местного самоуправления, должны использоваться только и исключительно для решения вопросов местного значения. Других задач у муниципального бюджета и имущества нет! Особенно жестко эта норма прописана в отношении муниципального имущества. Законом определен перечень объектов имущества, которые могут находиться в муниципальной собственности. И в нем нет объектов коммерческого использования.
С. ПОРХУН: Если раньше мы могли муниципальную собственность сдавать, например, в аренду, использовать в других коммерческих целях - и это было законно, то теперь, поскольку в перечне вопросов местного значения, ведения коммерческой деятельности нет, мы должны имущество либо перепрофилировать под наши вопросы, либо приватизировать.
М. СОБОЛЕВ: Поскольку муниципальные учреждения не имеют права оказывать платные услуги - этого нет в наших полномочиях, им нужно сменить форму собственности.
- Не совсем понятно. Поясните.
С. ПОРХУН: К примеру, стоматологическая поликлиника.
М. СОБОЛЕВ: Да, то есть можно содержать поликлинику на бюджете. А можно заложить в бюджет 1 млн. рублей на зубопротезирование определенной категории граждан. И это будет для муниципалитета дешевле.
То же самое по дополнительному образованию. Можно содержать музыкальную школу в полном объеме. А можно выделить какую-то сумму, чтобы обучать 30, к примеру, одаренных детей.
С. ПОРХУН: Посмотреть под таким углом зрения можно по любой отрасли. И по спорту, и по культуре, и по дополнительному образованию... Да такие примеры в городе уже есть.
М. СОБОЛЕВ: Местный бюджет также служит только для решения вопросов местного значения, а не распределяется по усмотрению участников процесса. Новая редакция закона закрепила за муниципалитетами местные- налоги, собственную налоговую базу, поэтому теперь есть возможность разрабатывать в нашем городском округе собственную бюджетную политику.
С. ПОРХУН: Достаточно детально прописан и механизм межбюджетного выравнивания.
М. СОБОЛЕВ: Сейчас готовится краевой закон, где будут определены нормативы и методика, как будут считаться дотации муниципальным образованиям.
С. ПОРХУН: То есть теперь не будет такого: кто-то из глав не нравится губернатору, а страдают жители. Выравнивание бюджета это исключит.
- Если я правильно поняла, то главным в подходе к регулированию муниципальной экономики являются вопросы местного значения. Они прописаны четко в законе. Для городского округа, каким является теперь Арсеньев, их 32.
М. СОБОЛЕВ: Да, они являются главным системообразующим элементом муниципального управления. А решение вопросов местного значения связано с предоставлением населению широкого спектра услуг. Таким образом, формируются муниципальные отраслевые рынки.
- И что это такое?
М. СОБОЛЕВ: Это предпринимательская (коммерческая или некоммерческая) деятельность, ответственность за функционирование которой несут органы местного самоуправления. Муниципальные отраслевые рынки включают в себя 28 рынков услуг: по электроснабжению, теплоснабжению, газоснабжению, водоснабжению и водоотведению и т.д. И задача местной власти - регулировать их деятельность: формировать, поддерживать...
С. ПОРХУН: А регулировать - это значит устанавливать общеобязательные правила, т. е. определенные правила игры, предоставлять бюджетные кредиты и гарантии из местного бюджета, какие-то льготы. То, что может простимулировать предпринимателя.
М. СОБОЛЕВ: Вообще здесь существует два основных подхода. Первый и главный - сначала бизнес, потом МУП. То есть всё, что граждане и бизнес могут делать самостоятельно, власть делать не должна. Если только не могут они, тогда создаем муниципальное предприятие.
Второй принцип - создай условия. Пример - создать условия для торговли, но не торговать самому муниципалитету. Местной власти необходимо четко классифицировать муниципальные рынки и определить политику деятельности на них органов местного самоуправления. Именно в этом и заключается новый взгляд на муниципальное регулирование экономики.
Задача власти - не влезать в малый бизнес, но в то же время содействовать его развитию, регулировать конфликты между ним и контролирующими инстанциями.
С. ПОРХУН: Если для бизнеса это невыгодно, а делать чадо, тогда делает власть. А если бизнесу это выгодно, власть вмешиваться не должна. Но контролировать эти все 28 рынка она обязана. Власть отвечает, но сама этим может не заниматься.
М. СОБОЛЕВ: К примеру, в городе есть коммерческая структура, которая оказывает услуги связи. Наша задача -следить, чтобы эта услуга предоставлялась качественно. Власть установила правила игры, приняв постановление об оказании услуг населению. И теперь остается только следить, чтобы оно выполнялось.
С. ПОРХУН: То же самое можно сказать и рынках торговли, тепловодоснабжения, транспортных услугах.
М. СОБОЛЕВ: Возьмем рынок услуг культуры. Здесь есть два подхода. Эти услуги могут оказывать муниципальные учреждения культуры. А может взять на себя бизнес. У нас в бюджете есть, допустим, деньги на какие-то программы по обучению детей культуре. Но это не значит, что ребенок должен учиться только в муниципальном учреждении. Это может быть любая коммерческая структура, которая гарантирует, что ребенок получит образование - музыкальное, художественное. Но за деньги бюджета в рамках социального заказа.
С. ПОРХУН: Мы можем, допустим, сделать заказ любой коммерческой структуре и на проведение какого-то вечера. Это один из механизмов регулирования экономики. И не надо нам закладывать в смету содержание здания культуры. А только - на проведение праздников и мероприятий.
М. СОБОЛЕВ: Еще один принципиально новый подход к повышению эффективности муниципального управления. Это смещение акцента с управления ресурсами на управление результатами. Проще говоря, работа на конечный результат. У нас ведь как было раньше. Смета. Нужно освоить 1 млн. рублей. Освоили. А результата нет. Стройку не завершили, деньги «закопали».
С. ПОРХУН: Бизнес же работает на конечный результат. Теперь это касается и муниципальной власти. Если человек ходит на работу, то он должен не просто прийти и посидеть, нужно видеть конкретный результат его работы. Допустим, мы получили определенный пакет документов за определенные деньги. Если в коммерческой структуре эти документы можно получить качественнее и дешевле, то зачем нам держать этих людей в муниципалитете?
- Вряд ли стоит спрашивать, какую пользу принес вам этот семинар. Это видно по вашей заинтересованности и - главное - желанию немедленно приступить к реформированию местной власти. Но последний, мой вопрос - давайте попробуем представить некую идеальную модель, к которой нам нужно стремиться.
М. СОБОЛЕВ: На территории Арсеньевского городского округа организованы и успешно функционируют Территориальные общественные самоуправления (ТОСы) и Товарищества собственников жилья (ТСЖ). Они САМОСТОЯТЕЛЬНО решают вопросы своей территории - жилищно-коммунальные и т.д. На всех муниципальных рынках действуют только коммерческие и некоммерческие организации. Местный бюджет наполняется только налоговыми доходами и расходуется только на конкурсной основе в рамках муниципального и социального заказа. Местная власть с минимальным количеством чиновников выполняет организационную и координационную роль и не пытается заниматься тем, что могут делать бизнес и граждане. А также не стремится взять на себя исполнение государственных и краевых полномочий.
С. ПОРХУН: Так что сегодня народу есть возможность взять власть в свои руки. Активно участвовать и в работе администрации, и в работе Думы, самим решать вопросы местного значения, не пеняя на власть.
Опубликовано: Газета «Бизнес-Арс» № 38 (601) от 22-28 сентября 2005 г.