Новые принципы регулирования муниципальной экономики в рамках реализации Федерального закона №131-ФЗ

Новые принципы регулирования муниципальной экономики в рамках реализации Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (доклад на аппаратном совещании администрации Арсеньевского городского округа. 2005 год)

© Михаил Соболев, 2005

Структура доклада

1. Местное самоуправление в России: основные инновации новой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

2.Новый взгляд на муниципальное регулирование экономики

3.Правовое обеспечение инструментов муниципального регулирования экономики

4.Управление, ориентированное на результат (в рамках Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах)

5. Место реформирования бюджетного процесса в системе социально-экономических реформ и принципы реструктуризации бюджетного сектора в РФ до 2006г.

Выводы (идеальная модель местного самоуправления).

Главная цель реформы публичной власти - смена модели государства: переход от патерналистского к субсидиарному государству.

Модель субсидиарного государства построена на принципиально другой основе – государство может и должно делать только то, что гражданин и общество не могут решить сами. То есть, роль государства в жизни общества значительно сокращается - оно берет на себя решение ограниченного круга задач, которые никто кроме государства решать не может.

Цель реформы местного самоуправления - создать дееспособную и ответственную местную власть, опирающуюся на самоорганизацию населения, способную самостоятельно решать вопросы организации жизнедеятельности на конкретной территории – вопросы местного значения.

Наиболее значимыми инновациями 131 ФЗ можно считать:

1.1. Определение роли населения в осуществлении местного самоуправления;

1.2. Территориальную организацию местного самоуправления;

1.3. Разделение властей на уровне местного самоуправления;

1.4. Объективизм в отношениях с государством;

1.5. Формирование экономической основы местного самоуправления.

Рассмотрим эти инновации подробнее.

1.1. Роль населения в осуществлении местного самоуправления

1. Изменилась формулировка понятия местного самоуправления.

Местное самоуправление – это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая…самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения…». Таким образом, появление союза «и» создало возможность союза органов местного самоуправления с наиболее активными гражданами, так как теперь решение вопросов местного самоуправления является их общим делом.

2. Второй инновацией в обеспечении доступности органов местного населения для жителей является установление количественной зависимости числа депутатов от количества избирателей. Для Арсеньева – 20 депутатов.

3. Наиболее принципиальным изменением является обязательность органов местного самоуправления проведения публичных слушаний при решении наиболее значимых вопросов. Закон обязывает привлекать население для обсуждения:

- проекта устава муниципального образования, а также проекта муниципального правового акта о внесении изменений в устав;

- проекта местного бюджета и отчета о его исполнении;

- проектов планов и программ развития поселения, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

- вопросов о преобразовании поселения.

Если какое-то решение из указанного перечня будет принято без проведения публичных слушаний, то оно не может считаться законным, и не будет иметь юридической силы.

1.2. Территориальная организация местного самоуправления.

В России возникают три вида муниципальных образований: - сельские и городские поселения; - муниципальные районы;- городские округа.

Создается более внятная система организации местного самоуправления, с адекватным уровнем ответственности каждого вида муниципальных образований и с необходимой ресурсной базой для его осуществления. Эта инновация должна привести: - к формированию дееспособной местной власти на уровне поселений; - к повышению управляемости системы; - к прозрачности системы власти для населения; -к формированию объективной системы административно-территориального устройства нашей страны.

1.3. Разделение властей на уровне местного самоуправления

Закон более четко определил структуру органов местного самоуправления и ввел принцип разделения властей. Закон закрепил:

- организационно-финансовую самостоятельность органов;

- запретил совмещение должностей руководителя администрации и председателя представительного органа;

- более жестко разграничил полномочия органов;

- ввел в структуру органов – контрольно-ревизионный орган муниципального образования.

1.4. Объективизм в отношениях с государством.

Что же нового внес в этом отношении 131 закон?

1) определил понятие отдельных государственных полномочий. Теперь к полномочиям государства отнесено все, что не входит в закрытый перечень вопросов местного значения. Никаких совместных полномочий! Местное самоуправление отвечает только за решение вопросов местного значения, а государственные полномочия могут ему передаваться только в особых случаях и в специальном порядке.

2) определил единый порядок передачи отдельных государственных полномочий на исполнение муниципальным образованиям (гл.4 ФЗ131). В рамках этого порядка не может быть отдельных правил для отдельных муниципалитетов.

3) передача полномочий возможна только вместе с передачей ресурсов в виде целевых субвенций по каждому полномочию в отдельности, рассчитанных по единой для всех муниципальных образований методике.

Таким образом, в основном разрешена одна из основных проблем сложившихся в практике организации местного самоуправления за первые десять лет его существования.

131 ФЗ детально прописал полномочия государственных органов по регулированию местного самоуправления, определил основания для их вмешательства в деятельность и решения местного самоуправления и тем поставил границы для такого вмешательства. Конечно, не нужно преуменьшать силу инерции, основанной на привычке, которая еще будет проявляться в излишнем желании «порулить» муниципалитетами и поддерживаться их непротивлением, но по мере использования закона местное самоуправление начнет высвобождаться из-под опеки государственных органов и сможет действительно стать самостоятельным, а значит дееспособным и ответственным.

1.5. Экономическая основа местного самоуправления

Что нового внес 131 закон в вопросе экономической основы местного самоуправления?

Прежде всего, он установил однозначную взаимосвязь между компетенцией местного самоуправления и его экономической базой. Все ресурсы, находящиеся в распоряжении местного самоуправления должны использоваться только (исключительно) для решения вопросов местного значения. Других задач у муниципального бюджета и имущества нет! Особенно жестко эта норма прописана в отношении муниципального имущества. Статья 50 закона содержит исчерпывающий перечень объектов имущества, которые могут находиться в муниципальной собственности. В этом перечне нет объектов коммерческого использования.

Бюджет муниципального образования также служит для решения вопросов местного значения, а не распределяется по усмотрению участников процесса. Эта взаимосвязь установлена введением понятия реестра расходных обязательств и соответствующими поправками в Бюджетный кодекс РФ.

Во-вторых, новая реакция закона закрепила за муниципальными образованиями всех видов налоги и доли в налогах на постоянной основе, таким образом, сделав возможным долгосрочное бюджетное планирование и разработку собственной бюджетной политики. При этом, у каждого муниципального образования формируется собственная налоговая база и заинтересованность в ее увеличении за счет лучшего налогового учета и создания условий для роста налоговой базы.

В-третьих, достаточно детально прописан механизм межбюджетного выравнивания, позволяющий на объектовой основе сглаживать разрыв в уровне бюджетной обеспеченности различных муниципальных образованиях.

Последствия этой инновации для развития местного самоуправления и формирования субсидиарного государства трудно переоценить, так как принцип субсидиарности предполагает не только разграничение компетенции по уровням, но и формирования возможностей для ее осуществления. Принципиальные проблемы по формированию ресурсов для самостоятельной и дееспособной публичной власти на местном уровне решены. Впереди механизм точной настройки, борьба с инерцией и косностью системы, ломка стереотипов и коррупционных механизмов, но это уже вопрос о внедрении инноваций, а не обсуждение ее содержания.

2. Новый взгляд на муниципальное регулирование экономики (тезисно)

I. Остановлюсь на граничных условиях определяющих работу органов местного самоуправления:

1. Вопросы местного значения это главный системообразующий элемент муниципального управления

2. «Субсидиарное государство», в том числе:

- всё, что граждане, коммерческие и некоммерческие организации могут делать самостоятельно, власть делать не должна;

- ограничение вмешательства власти в регулирование экономики;

- развитие механизмов саморегулирования бизнеса.

II. Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования… Законом установлено 32 вопроса местного значения для городского округа. Решение многих вопросов местного значения связано с предоставлением жителям и юридическим лицам широкого спектра УСЛУГ (например -услуги по электроснабжению, теплоснабжению, газоснабжению, водоснабжению и водоотведению и т.д.).

Таким образом, формируются муниципальные отраслевые рынки.

III. Муниципальное регулирование экономики - деятельность органов местного самоуправления, направленная на формирование, поддержание в равновесии и развитии муниципальных отраслевых рынков услуг.

Муниципальный отраслевой рынок - отрасль предпринимательской (коммерческой или некоммерческой) деятельности, ответственность за функционирование которой несут органы местного самоуправления муниципального образования в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленных ФЗ №131.

Муниципальные отраслевые рынки включают в себя 28 рынков услуг:

1. Рынок услуг по электроснабжению

2. Рынок услуг по теплоснабжению

3. Рынок услуг по газоснабжению

4. Рынок услуг по водоснабжению

5. Рынок услуг в сфере водоотведения

6. Рынок услуг по снабжению топливом

7. Рынок услуг по содержанию и строительству автомобильных дорог, мостов и иных транспортных инженерных сооружений

8. Рынок жилья

9. Рынок жилищно-коммунальных услуг

10. Рынок транспортных услуг населению

11. Рынок образовательных услуг (дошкольное, школьное, дополнительное)

12. Рынок услуг летнего отдыха детей

13. Рынок медицинских услуг

14. Рынок услуг связи

15. Рынок услуг общественного питания

16. Рынок услуг торговли (оптовая, розничная)

17. Рынок услуг бытового обслуживания

18. Рынок библиотечных услуг населению

19. Рынок досуговых услуг

20. Рынок услуг культуры

21. Рынок услуг массовой физической культуры и спорта

22. Рынок услуг массового отдыха жителей

23. Рынок социальных услуг

24. Рынок ритуальные услуги

25. Рынок услуг по сбору, вывозу, утилизации и переработке бытовых и промышленных отходов

26. Рынок услуг благоустройства и озеленения

27. Рынок услуг по освещению улиц

28. Рынок услуг по установке указателей

IV. Инструментами муниципального регулирования экономики являются:

- правовое регулирование (установление общеобязательных правил) вопросов местного значения;

- установление местных налогов и сборов;

- предоставление бюджетных кредитов и гарантий из местного бюджета;

- управление муниципальной собственностью;

- установление льгот в отношении субъектов хозяйственной деятельности в части местных налогов и сборов;

- инвестиционная деятельность в рамках вопросов местного значения;

- строительство и содержание инфраструктуры (содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования,….. );

- создание и управление муниципальными унитарными предприятиями (МУП) и муниципальными учреждениями (МУ);

- принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

- защита прав потребителей в рамках компетенции, установленной федеральным законодательством «О защите прав потребителей» и др.

V. Основные задачи муниципального регулирования экономики:

1) Формирование муниципальных отраслевых рынков

2) Поддержание равновесия на муниципальных рынках

3) Развитие муниципальных отраслевых рынков

VI. Формирование муниципальных отраслевых рынков включает:

-создание условий для предпринимательской деятельности на данных рынках, в т.ч

- создание «правил игры» на данных рынках;

–- создание материально-технических условий (предоставление муниципального имущества в аренду или в безвозмездное пользование,….);

–- создание благоприятных финансовых условий (предоставление бюджетных кредитов и бюджетных гарантий, создание фондов поддержки, установление льгот в части местных налогов и сборов, ….);

–- информационная, консалтинговая, образовательная поддержка (создание бизнес-инкубаторов, информационных баз данных о муниципальном имуществе, сдаваемом в аренду, ….);

- стимулирование предпринимательской деятельности;

- создание МУПов или муниципальных учреждений и обеспечение их функционирования в случае невозможности или нецелесообразности привлечение частного бизнеса в данные отрасли и др.

VII. Поддержание равновесия на муниципальных рынках включает в себя:

- мониторинг рынков;

- защита прав потребителей в рамках компетенции, установленной федеральным законодательством;

- разработка и реализация мер по преодолению провалов рынка с использованием различных методов регулирования (саморегулирование, сорегулирование, муниципальное регулирование,..) и другое.

VIII. Развитие муниципальных отраслевых рынков включает в себя:

- проведение маркетинговых исследований с целью выявления тенденций на рынке;

- разработка прогнозов развития рынков;

- разработка программ развития муниципальных отраслевых рынков и др.

IX. Существует ДВА основных подхода к деятельности органов местного самоуправления на разных отраслевых рынках:

Первый подход (Принцип - сначала бизнес, потом МУП).

Вопросы местного значения:

- организация в границах городского округа снабжения населения топливом;

- организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда,

- организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа;

- организация отдыха детей в каникулярное время;

- организация ритуальных услуг;

Второй подход (Принцип – создай условия. Пример - создание внешней среды для торговли, но не торговать самому муниципалитету)

- создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи;

- создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами общественного питания;

- создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами торговли;

- создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами бытового обслуживания;

Вывод.

Необходимо четко классифицировать муниципальные рынки и определить принципы и политику деятельности органов местного самоуправления на разных отраслевых рынках. Именно в этом и заключается новый взгляд на муниципальное регулирование экономики.

3. Правовое обеспечение инструментов муниципального регулирования экономики

ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» - ст.43,35,16,17

Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) - ст.69,76,77,78,115,117, 17, 79, 80

Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ) - ст. 56, 63, 64, 65, 66,67

ФЗ №88 «О государственной поддержке малого предпринимательства» - ст.17,7, 16,19

ФЗ №2300 – 1 «О защите прав потребителей» - ст.44

Кроме этого часть законов находится в стадии принятия.

Пример. ФЗ «Об особенностях принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности».

Настоящий закон направлен на оптимизацию государственного регулирования предпринимательской деятельности, упорядочение нормотворческой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в сфере правового регулирования предпринимательской деятельности, предотвращение появления экономически нецелесообразных и неэффективных нормативных правовых актов в указанной сфере, сокращение административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства.

4. Управление, ориентированное на результат (в рамках Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах)

Целью предусмотренного настоящей Концепцией реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования».

Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:

а) реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;

б) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;

г) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

Четвертое - основное направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Основное направление реформирования бюджетного процесса - переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются:

- четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности органов власти;

- описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);

- наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;

- обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;

- определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.

Вывод.

В рамках реализации данной Концепции в течение этого года будут проанализирована работа всех структурных подразделений администрации и сделан анализ всех бюджетных целевых программ.

Одной из основных целей экономической политики является формирование эффективной бюджетной системы, ее ориентация на стимулирование экономического роста и снижение социального неравенства. Обеспечение устойчивости бюджетной системы требует повышения эффективности расходования бюджетных средств в рамках четко определенных приоритетов.

Повышение эффективности бюджетных расходов прежде всего связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. В то же время все составляющие реформы бюджетной системы являются взаимосвязанными, и достижение максимально положительного результата возможно только при одновременно успешном и последовательном осуществлении реформирования государственного сектора в целом.

Так, бюджетное планирование, ориентированное на результат, является одним из элементов системы взаимодополняющих мер по повышению эффективности государственного управления и, как таковое, способно дать максимально положительный эффект при условии применения комплексного подхода к реформированию системы государственного управления.

Успех внедрения данного метода зависит от эффективной взаимоувязки концепций бюджетной и административной реформ и практических шагов по их проведению, а также от реализации ряда других направлений политики по повышению эффективности государственного сектора и мероприятий по совершенствованию качества услуг, предоставляемых государством населению, которые намечены в программных документах по реформированию государственного сектора.

В свою очередь необходимым условием для проведения административной реформы и, следовательно, реформирования бюджетного процесса является завершение разграничения расходных и доходных полномочий.

Мероприятия по повышению эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы включают в себя помимо реформирования бюджетного процесса также реформирование бюджетного сектора (которое складывается из мероприятий по реформированию бюджетных организаций и принципов их функционирования), переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг, совершенствование процедур исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая элементы управления ликвидностью единых счетов этих бюджетов, реформу межбюджетных отношений.

В рамках реформы бюджетного сектора предполагается провести системные преобразования, направленные на устранение существующих недостатков.

При реструктуризации бюджетного сектора предполагается провести более глубокие преобразования, направленные на уточнение правоспособности и (или) проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг.

Основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств является создание механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм.

В этой связи должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам.

Таким образом, реформа бюджетного процесса, зависящая от темпов и направлений широкого круга структурных реформ, является одной из важнейших предпосылок для повышения эффективности государственного управления и реструктуризации бюджетного сектора.

Вывод (Идеальная модель местного самоуправления)

Обобщая сказанное выше, попробуем представить конечный результат реформ реализуемых на территории Российской Федерации – некую идеальную модель местного самоуправления.

Модель получается простой.

На территории Арсеньевского городского округа организованы и успешно функционируют Территориальные общественные самоуправления (ТОСы) и Товарищества собственников жилья (ТСЖ) которые САМОСТОЯТЕЛЬНО решают вопросы своей территории (жилищно-коммунальные, создание рабочих мест, создание предприятий и многое другое). На всех муниципальных рынках действуют только коммерческие и некоммерческие организации, решая вопросы местного значения. Местный бюджет наполняет только налоговыми доходами и расходуется только на конкурсной основе в рамках муниципального и социального заказа. Местная власть выполняет организационную и координационную роль и не пытается заниматься тем, что могут делать бизнес и граждане. А также при этом не стремится взять на себя исполнение государственных и краевых полномочий.

Только при выполнении главного условия реформы – передачи власти непосредственно народу - произойдет значительное сокращение численности сотрудников работников администрации.

Комментарий.

Не опубликовано

Вход в систему

Новые принципы регулирования муниципальной экономики в рамках реализации Федерального закона №131-ФЗ